En el Perú, las acciones que han
apoyado el proceso de descentralización y de regionalización se remontan, en el
tiempo, con los albores de la República. Las Constituciones Políticas de 1920,
1933, 1979 y 1993 contienen diversos dispositivos acerca del proceso de
regionalización y de descentralización. Sin embargo, en la práctica, tales
dispositivos sólo han logrado concretar acciones que permitieron el apoyo a la
descentralización, a la regionalización o a la desconcentración, desde un punto
de vista jurídico, político y administrativo, lo que no debe entenderse como un
proceso genuino de descentralización, que se quiere preconizar.
Solamente en los años '80 se llevó a cabo un proceso de regionalización,
creándose diversas Regiones y Gobiernos Regionales al amparo de la Constitución
de 1979, la Ley del Plan de Regionalización y la Ley de Bases de la
Regionalización, así como de las respectivas leyes de creación de Regiones y de
Gobiernos Regionales de aquella época. Entonces, los Gobiernos Regionales
reflejaron una serie de deficiencias insalvables en su concepción, su
normatividad y su tipo de organización, que desvirtuaron totalmente el
propósito de la descentralización que estaban llamados a llevar a cabo.
La Ley del Plan Nacional de Regionalización de entonces, reflejaba ya los
siguientes propósitos permanentes de Desarrollo Nacional:
1. Elevar los niveles de calidad de vida del poblador peruano para su
realización plena e integral como persona, dentro de una sociedad más justa y
en un medio con condiciones adecuadas de habitabilidad;
2. Incrementar la riqueza de la Nación y distribuirla equitativamente a base del
aprovechamiento racional y pleno de los recursos del país;
3. Ocupar racionalmente el territorio con el fin de impulsar el desarrollo,
ejercer la soberanía y apoyar la defensa nacional;
4. Dotar de una adecuada infraestructura económica y de equipamiento social
acorde con la necesidad de la población, el requerimiento del aparato
productivo y la seguridad nacional;
5. Lograr la integración nacional en lo económico, social, territorial y
político administrativo, asegurando la participación democrática y efectiva de
la población en la toma de decisiones;
6. Garantizar la presencia del Perú a nivel Latinoamericano y mundial a través
de una activa participación en los procesos de integración y la consecución de
un nuevo orden económico internacional.
Dentro de estos objetivos de desarrollo nacional, se consideraba al nivel
regional, alcanzar los siguientes propósitos:
a. Revertir la tendencia actual al centralismo que conlleva un crecimiento
desmesurado de Lima Metropolitana;
b. Superar las desigualdades y desequilibrios existentes entre las regiones del
país con el propósito de alcanzar un desarrollo horizontal que posibilite la
complementariedad de producciones entre regiones naturales;
c. Alcanzar la especialización productiva de las regiones en función de la
dotación de recursos naturales, asegurando su industrialización en la región
donde estén localizados;
d. Establecer una adecuada y racional distribución de las actividades
económicas, la población y la infraestructura económica y social en los diversos
ámbitos del territorio nacional;
e. Hacer uso racional de los recursos naturales, con la explotación y
transformación de los mismos, manteniendo el equilibrio ecológico y evitando el
deterioro ambiental a fin de lograr condiciones adecuadas para la producción,
mantenimiento y habitabilidad de la población regional presente y futura.
f. Consolidar los gobiernos regionales y locales con una estructura
descentralizada del Estado que garantice una administración regional del
desarrollo, asegurando la participación de la población en la toma de
decisiones concertadas, para salvaguardar sus legítimos intereses y lograr un
mayor bienestar para la población en general.
EL MARCO DEL DESARROLLO NACIONAL
Entendemos por desarrollo aun proceso permanente de consecución de logros tanto
cualitativos como cuantitativos en el orden económico, político, social y
cultural, que conlleva a la elevación de la calidad de vida de la población,
para la realización plena e integral de la persona humana dentro de una sociedad
más justa.
El desarrollo, así concebido, se basa en las potencialidades internas del país,
a través de una estructura articulada e integrada regionalmente, y se orienta
en la búsqueda de una mayor racionalidad en el uso de los recursos humanos,
naturales y financieros, así como en una racional ocupación del territorio y
una efectiva participación de la población en la toma de decisiones, que
afiancen la soberanía nacional.
En consecuencia, el desarrollo interior incorpora el espacio o región como
elemento fundamental para el desenvolvimiento del desarrollo integral e
integrado del país. Esta incorporación permite hacer operativa en unidades
menores, un sistema de gobierno que propicie la participación de la población
organizada y promueva la descentralización y desconcentración política,
económica y administrativa.
Definimos el desarrollo integral como, el proceso deliberado de transformación
y progreso a través de factores educativos, políticos, socio?culturales,
económicos y morales, que hacen que cada hombre, comunidad y país se transforme
y mejore, y pase de una etapa particular a otra más elevada, en términos de
dignidad y convivencia humanos.
Dentro de estos conceptos, es necesario tomar en cuenta que el subdesarrollo se
ha planteado como un criterio de valoración de la realidad económico, social,
política y cultural de un país, que suele comparar el desarrollo de éste con el
desarrollo de otros países, considerándolo como un estadio retrasado en la
marcha hacia la modernización.
Tal desafortunada comparación se refiere, más precisamente, a la
caracterización de la situación actual acerca de la desintegración del sentido
de nacionalidad; la decadencia del cultivo de los valores ancestrales,
históricos, naturales; el asentamiento de la marginación económico, social y
política de amplios sectores populares; la detentación del poder por unos
cuantos y la articulación del sistema económico nacional con los principales
centros hegemónicos a nivel internacional de los cuales dependen y a los cuales
revierten la riqueza generada. Se refiere también a niveles infrahumanos de la
calidad de vida y de los indicadores de bienestar personal y colectivo.
En su dimensión regional, el desarrollo se basa en el desarrollo equilibrado,
orgánico, y armónico de una región determinada, y en las relaciones que ésta
tenga con otras regiones dentro del contexto nacional, realizando acciones de
naturaleza normativa y administrativa.
La concepción del desarrollo regional en América latina se acentúa a partir de
la segunda mitad del siglo XX, con los estudios del profesor Raúl Prebisch, El
desarrollo económico en América Latina y sus principales problemas; elaborados
por petición de las Naciones Unidas.
DESCENTRALIZACIÓN Y
DESCONSIDERACIÓN
Otros conceptos, tales como la descentralización, en su acepción más general,
"equivale a transferir, a diversas entidades, parte de la autoridad que
antes ejercía el gobierno central". Especificando que, se "hace
referencia al traspaso de autoridad tanto en lo político, lo administrativo y
lo jurídico, ya sea delegando autoridad en órganos regionales y locales,
reconociendo autoridad a las entidades del gobierno regional o local".
En el Plan Nacional de Regionalización de 1984, válido aún por su temperamento
doctrinario (y al cual menciono solamente en lo que vale como criterio para el
propósito del presente artículo), se entiende por
"descentralización", al establecimiento de entidades regionales y
locales con autonomía política, económica y administrativa". Debe
entenderse que tal es dentro del conjunto de una acción armónica del Estado.
Dentro de este contexto la descentralización es política, cuando las entidades
responsables, tanto en la toma de decisiones como de su ejecución, están
constituidas por autoridades elegidas por la población; por ejemplo, los
gobiernos locales. Es económica, cuando la sede principal del agente económico
y su actividad productiva o de servicio se ubica fuera de Lima; por ejemplo,
los proyectos de inversión asentados en el interior del país. Es
administrativa, cuando las entidades públicas cuentan con personería jurídica
propia; por ejemplo, las instituciones públicas.
En general, el concepto que se adopta para este estudio es el siguiente: La
descentralización política y económica consiste en el otorgamiento de autonomía
o condición de independencia en las decisiones internas, dentro del marco
jurídico y legal existente. Consiste en la transferencia de funciones y la
correspondiente facultad de decisión en los aspectos políticos, económicos,
administrativos, del centro a la periferia de las provincias, buscando un
desarrollo homogéneo de las regiones, orientadas a superar las desigualdades y
desequilibrios existentes en el país. La descentralización
político?administrativa constituye el establecimiento de entidades regionales y
locales con autonomía política y representativa.
Se entiende como desconcentración administrativa, a la delegación de funciones
y atribuciones a entidades públicas, del nivel central al nivel de acción
regional y local. Desconcentración es el "principio organizativo según el
cual se genera una delegación de funciones, atribuciones y decisiones, desde un
nivel de autoridad superior hacia niveles de autoridad subordinados, de menor
jerarquía funcional o territorial, dentro del ámbito de la misma persona
jurídica. La autoridad que delega sigue siendo responsable y consecuentemente,
puede revocar la delegación o revisar las decisiones".
Se ha sostenido que la desconcentración constituye la atribución de funciones y
autoridad que se efectúa dentro del aparato ejecutivo del Gobierno, desde su
nivel central hacia sus niveles regionales y zonales, quedando tal modalidad de
organización, sujeta a las limitaciones que imponen los principios de
unitariedad del Estado, la soberanía nacional y la autoridad jerárquica del
nivel central, restricción esta última que permite la unicidad de acción del
Gobierno".
De acuerdo con esta concepción, la desconcentración política es la asignación
de funciones que se efectúa al interior de cada aparato administrativo en lo
correspondiente a una función general del Estado. En el Poder Ejecutivo, la
creación de un nuevo ministerio, constituye un acto de desconcentración
política. La desconcentración administrativa significa delegar funciones o
conferir representación condicional.
EL CRITERIO DE LAS POTENCIALIDADES REGIONALES
El criterio de las potencialidades regionales es planteado por Raúl Lizárraga
en el marco del Desarrollo Empresarial y Regional: "Frente al criterio de
los desastres y carencias congénitas, en vista que ha sido frecuente afrontar
los graves retos de revertir la impotencia frente a los círculos viciosos del
subdesarrollo, la miseria, la injusticia y el desaprovechamiento de las
oportunidades o capacidades, a partir de la identificación de demandas latentes,
carencias, conflictos, inorganicidades y prejuicios".
El enfoque clásico para el desarrollo ha ocultado los argumentos que explican
esos escenarios malsanos, derivándolos hacia cirugías cosméticas o a
tratamientos que solamente responden a emergencias de corto alcance que, por lo
mismo, resultan insostenibles en el tiempo. Así, los programas orientados
específicamente a la ruptura del aislamiento físico entre mercados
"rural-urbano" (carreteras rurales) sin afrontar los aspectos vinculados
a la tecnología, precios, mercados y relaciones de precio, o a la compensación
de carencias (suplementos alimentarios escolares, comedores populares)
focalizadas en determinados grupos deprimidos, han mostrado ser insuficientes
para reanimar la economía y para provocar procesos de desarrollo regional o
provincial sostenibles.
En tal sentido, los "gabinetes sociales", los "programas de
inversión social" y los "mapas de pobreza", como derroteros
pertinaces para resolver la exclusión y para dinamizar las economías locales,
constituyen una trampa elusiva con relación a propuestas más decididas e
integrales.
Un enfoque alternativo, o por lo menos complementario, pasa primeramente por
administrar también variables económicas e institucionales de manera
articulada, más allá de las respuestas "sectoriales" o
"puntuales" (en términos de grupos sociales, actividades y
territorios). En segundo lugar, pasa por incorporar preferentemente el análisis
de las potencialidades y capacidades competitivas tanto del país en su conjunto
como de sus territorios locales y regionales. Cruzar el mapa de las iniquidades
y miserias con el de las potencialidades es un ejercicio lógico y necesario
pero lamentablemente poco aplicado.
La movilización de recursos potenciales, como eje para impulsar el desarrollo
nacional y regional, adopta el desarrollo humano sostenible, como paradigma
central a través del que la heterogeneidad Física, social, económica y la
descentralización y desarrollo local participativo, centralizado en el
desarrollo regional, como la movilización de recursos potenciales toma en
cuenta las siguientes potencialidades:
Potencialidad humana, considerando al ser humano dentro del complejo sistema
humano de la región y de la localidad que incluye el sentido de pertenencia o
identidad. Esto es, la gama completa de su capacidad real y potencial adquirida
a través de múltiples procesos educativos que comprenden los aspectos
cognitivos y valorativos, y que, en suma, son la base de la cultura
organizacional a la cual pertenece cada persona.
Potencialidad institucional, que comprende la gama siempre compleja de
organizaciones sociales formalizadas o no formalizadas, para llevar a cabo la
vasta red de actividades económico-sociales, productivas, comerciales,
industriales, artesanales e institucionales en general y que incluye gestión y
normatividad legal.
Potencialidad de recursos materiales, económicos y financieros, que se
constituyen en la estructura e infraestructura productiva para que se pueda
llevar a cabo los procesos económico-social-culturales, sirviendo de apoyo
logístico y de soporte administrativo a dichos procesos; y
Potencialidad natural, esto es, los recursos naturales renovables y no
renovables, así como el medio ambiente natural y la infraestructura
territorial, que en el fondo constituyen los recursos más importantes para el
desarrollo humano sostenible de la presente generación y de las generaciones
futuras.
Es en base de estas potencialidades naturales, y del capital natural, que se
hacen los planteamientos vinculados con el presente estudio acerca de
desarrollo humano sostenible y medio ambiente en el Perú.
ECONOMÍA AMBIENTAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Desde un punto de vista clásico, la economía se preocupó por, o intuyó, la
existencia de límites al crecimiento económico. Sin embargo, la continua
expansión económica, debido al incesante progreso técnico hizo pensar que el
crecimiento económico podía ser ilimitado. Es recién desde fines de los '60 y
principios de los '70 que en los países desarrollados empieza a surgir una
creciente conciencia de que existen límites físicos al crecimiento económico.
Si bien algunos aún cuestionan la existencia de límites en cuanto a la
disponibilidad de recursos naturales, cada vez son menos los que cuestionan la
existencia de límites en lo que respecta a la capacidad del medio ambiente para
asimilar los residuos que generan las diversas actividades económicas. Esto ha
traído como consecuencia, el llamado a detener el crecimiento económico como
único medio para controlar el deterioro ambiental. En los países
industrializados, incluso, se han formado partidos políticos ("los
verdes") con el objetivo de proteger los recursos naturales y reducir la
contaminación ambiental.
A medida que las ideas de los "ambientalistas" se han difundido, especialmente
en los países ricos, se ha pasado de la preocupación por sus problemas más
inmediatos, como la contaminación de aires y de aguas, al interés por los
problemas de extinción de especies (como las ballenas o el oso panda) y la
destrucción de algunas zonas naturales (como la Amazonía).
En contraste, la existencia de enormes poblaciones en los países en vía de
desarrollo, que se mantienen en niveles de pobreza extrema y sin satisfacer sus
necesidades básicas, parece tomar la preocupación por el medio ambiente en
menos acuciante que aquella de los países altamente industrializados y ricos.
Esto se debe a que, desde tiempo atrás, existe consenso en que el desarrollo
económico requiere inevitablemente del crecimiento económico lo que a su vez
implica un uso más intensivo de los recursos naturales y una mayor generación
de emisiones contaminantes.
EL CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE
El acelerado crecimiento económico en los países desarrollados ha determinado
una fuerte presión sobre la disponibilidad de recursos ambientales. Sin
embargo, un menor grado de desarrollo económico no ha significado un ambiente
menos degradado. Es así que muchos problemas ambientales, tanto de
contaminación como de degradación de recursos naturales, han alcanzado niveles
críticos en algunos países en vías de desarrollo.
Este es el caso de la contaminación del aire en ciudades como México, Santiago
de Chile y Sao Paulo, o la erosión de suelos en Nepal, Indonesia y en la
vertiente oriental de los Andes. Ello ocurre así porque el deterioro ambiental
no resulta sólo debido al crecimiento económico, sino que también la pobreza
resultante de la ausencia de desarrollo económico es uno de los factores que
contribuye a la agudización de los problemas ambientales.
Es por ello que, en el caso de los países pobres, sería absurdo plantear que se
detenga el crecimiento económico ya que sin éste no habría desarrollo económico
ni conservación de los recursos ambientales. Esta constatación ha hecho surgir
la idea de que nuestros países requieren un estilo de desarrollo sostenible, en
donde el ritmo y forma de explotación de los recursos ambientales sea tal que
no haga peligrar la satisfacción de necesidades de las generaciones futuras.
La definición más "popular" de desarrollo sostenible es la aportada
por la Comisión Brundtland, según la cual "el desarrollo es sostenible
cuando es capaz de satisfacer las necesidades de la presente generación sin
comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus
propias necesidades". Esta definición, empero, no está exenta de críticas.
Lelé (1991) llama la atención sobre el hecho que el desarrollo sostenible puede
interpretarse como un proceso en donde el crecimiento económico es indefinido,
lo cual no es coherente con la idea de que existen límites a la explotación de
los recursos ambientales. Sin embargo, desde el punto de vista económico podría
argumentarse que el incremento del ingreso nacional no necesariamente requiere
una mayor utilización de recursos físicos. El problema es que no está claro si
este proceso puede sostenerse en forma indefinida.
Tudela (1992) observa que "las necesidades de la presente generación"
constituyen una realidad compleja e histórica cargada de ideología y de
cultura, que obedece a múltiples determinaciones y varía en función de los
países y de los grupos sociales de que se trate. Esta crítica cuestiona el
hecho que la definición de la Comisión Brundtland enfatiza en la equidad
intergeneracional en detrimento de los problemas de desigualdad intrageneracional.
Por otra parte, es sumamente difícil determinar cuáles serán las necesidades de
las generaciones venideras. Más aún cuando un problema que subyace en esta
crítica es que si se acepta el objetivo de equidad intrageneracional con el
objetivo de que los países pobres alcancen el nivel de las condiciones de vida
de la población de los países desarrollados, la presión sobre los recursos
naturales y el medio ambiente del planeta sería insostenible sin ninguna duda.
Esto significa que los estilos de vida y las características tecnológicas de
los países desarrollados sólo son viables en tanto sigan siendo minoritarios.
Pero aún si éste no fuera el caso, en muchos casos particulares podría existir
contraposición entre los objetivos de sostenibilidad ecológica y objetivos de
desarrollo, claves como satisfacción de necesidades básicas. Los países con
mayor densidad poblacional y bajo nivel de desarrollo presentan mayor
probabilidad de enfrentar este tipo de problema. Un ejemplo de la
contraposición aludida podría ser el uso de productos químicos en la
agricultura para incrementar la producción de alimentos, lo que al mismo tiempo
tiende a contaminar suelos y aguas.
Aunque, desde el punto de vista económico, puede sostenerse que la degradación
ambiental debería tolerarse en la medida que los beneficios de las actividades
que originan degradación, sean mayores que los costos ambientales (Pearce,
1990); en una aplicación estricta del concepto de conservación del acervo de
capital natural no se utilizarían los agroquímicos aun cuando los beneficios
económicos de usarlos fuesen mayores que los costos.
El concepto de permanencia del acervo (stock) de capital natural ha sido
desarrollado por Pearce y asociados, en un esfuerzo por operacionalizar el
concepto de desarrollo sostenible. Así, una condición mínima para que el
desarrollo sea sostenible, sería que el stock de capital natural no disminuya
con el tiempo.
"El acervo de capital natural (...) es el stock de todos los activos
ambientales y de recursos naturales, del petróleo en el subsuelo, la calidad
del suelo y el agua subterránea; del acervo de peces en los océanos; de la
capacidad del globo de reciclar y absorber carbono. Sin embargo, aquí subsiste
el problema de que con una población creciente un stock de capital natural fijo
implica un decreciente stock de capital natural per cápita".
Dixon y Fallon (1991) distinguen entre el concepto físico de la sostenibilidad
y el concepto socioeconómico. En un concepto físico, la sostenibilidad estaría
referida a la explotación de los recursos renovables a una tasa tal que el
acervo disponible del recurso se mantenga constante. En otras palabras, la tasa
de "cosecha" del recurso debería ser igual a su tasa de crecimiento.
Un enfoque un poco más amplio, pero siempre referido a lo físico, plantea la
sostenibilidad al nivel de ecosistemas. En este enfoque, las interacciones que
se producen en el sistema pueden determinar que aquello que podría haberse
considerado como manejo sostenible para un recurso individual resulte
insostenible para el todo.
Las críticas que se han reseñado evidencian las dificultades para
operacionalizar el concepto de sostenibilidad bajo criterios económicos, lo que
limita su utilidad como guía práctica para la toma de decisiones de desarrollo,
posibilitando que los juicios "subjetivos" de valor puedan ser más
importantes para tales decisiones que los criterios "objetivos" de
tipo económico.
No obstante los problemas señalados, existe un relativo consenso en que el
mayor impacto del movimiento por un desarrollo sostenible es el rechazo a la
noción que la conservación ambiental necesariamente limita el desarrollo, o que
el desarrollo necesariamente significa contaminación ambiental.
PRINCIPALES PROBLEMAS AMBIENTALES
Los problemas ambientales pueden subdividirse entre problemas globales y
problemas de los países en desarrollo. Los principales problemas ambientales
son el recalentamiento atmosférico debido al "efecto invernadero" el
adelgazamiento de la capa de ozono, la creciente contaminación marina, y la
pérdida de biodiversidad. La disminución de bosques tropicales, especialmente
en la Amazonía puede también incluirse dentro de los problemas globales.
Según el Banco Mundial (1992), en los países subdesarrollados, los problemas
principales son las emisiones de dióxido de carbono, reducción de la capa de
ozono, lluvia ácida, humus fotoquímicos y desperdicios peligrosos
(radioactivos). Pero los problemas ambientales que enfrentan los países en
desarrollo son aquellos que amenazan en forma más inmediata la salud y la vida
de la población. Por ejemplo, es el caso de los problemas de agua contaminada,
insalubridad, erosión de suelos, humus interiores provenientes de cocinas a
leña y humus exteriores de quema de combustibles fósiles.
Los problemas ambientales de los países en desarrollo son comunes en algunos
casos y específicos en otros. La degradación de tierras agrícolas es uno de los
principales problemas en varios países de Asia, África y América Latina. En
Pakistán, el riego inadecuado ha generado problemas de salinización y
sobrecarga de agua. En Indonesia, Nepal, Etiopía y Lesotho existen serios
problemas de erosión de suelos agrícolas. Mientras que el norte de Afrecha
confronta serios problemas de desertificación.
Existen también serios problemas de contaminación de aires en algunas grandes
ciudades, así como contaminación de aguas debido a emisiones de residuos
industriales y/o mineros. Por último, también se observa un problema de
excesivo crecimiento poblacional que frecuentemente contribuye al deterioro ambiental
(Banco Mundial 1992).
PROBLEMAS AMBIENTALES EN EL PERÚ
Según el Informe Nacional del Perú para la Conferencia de la ONU sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, existe una diversidad de problemas ambientales en el
Perú. Algunos problemas ambientales críticos son:
En el mar
Se tiene sobreexplotación pesquera de algunas especies marinas, al mismo tiempo
que el manejo de otros recursos marinos, como aves guaneras, manglares y la
zona costera, no es racional. Asimismo, existe contaminación marina por relaves
marinos, especialmente en Moquegua y Tacna, por aguas residuales en Lima,
Callao y Chimbote y por pesticidas a lo largo de la costa y a través de los
ríos.
En la costa
Se observa salinización de tierras agrícolas debido a las inadecuadas técnicas
de riego que afectan en mayor o menor grado al 50% de las tierras irrigadas.
Las ciudades y asentamientos mineros, especialmente Moquegua-Tambo y Chimbote,
muestran una contaminación ambiental acelerada. Además, los bosques secos de
Tumbes y Piura se encuentran en deterioro debido a la tala indiscriminada para
cajonería y carbón de leña, así como por el sobrepastoreo con cabras. Las áreas
protegidas también se encuentran en deterioro. Este es el caso de la Reserva
Nacional de Paracas, en Ica; la Reserva de Biósfera del Noroeste (Parque
Nacional Cerros de Amotape, Coto de Caza el Angolo, y Bosque Nacional de
Tumbes); Reserva Nacional de Lachay en Lima; y Santuario Nacional Lagunas de
Mejía en Arequipa.
Un problema que cada vez adquiere mayor dimensión es la expansión urbana
descontrolada que genera una presión urbanizadora sobre las escasas tierras
agrícolas y, al mismo tiempo da lugar a serios problemas de salubridad en los
denominados pueblos jóvenes. Por último, los relaves mineros y desechos urbanos
tienen una incidencia contaminante en las aguas subterráneas.
En la sierra
Se tiene deterioro en mayor o menor grado de un 75% de las tierras agrícolas
debido a la erosión y la destrucción de la cobertura vegetal de protección en
las laderas. A esto último contribuye la recolección de leña por la población
rural de la sierra. También se produce sobrepastoreo con ovinos lo que
deteriora los pastos naturales altoandinos, cuando existe la opción de la
ganadería de camélidos mejor adaptados a las condiciones locales.
Los relaves y humus de la minería también afectan la sierra, especialmente en
Yauli?OroyaCerro de Pasco contaminando las aguas y aires. Por último, las áreas
protegidas de la sierra tampoco cuentan con una conservación ni desarrollo con
fines turísticos adecuados.
En la Selva Alta y Ceja de Selva
La tala y deforestación indiscriminada de bosques vienen afectando a un 25% de
la selva alta. Esto se debe principalmente a las políticas de fomento a la
agricultura y ganadería extensiva, que repercute en el surgimiento de procesos
de erosión acelerada y generalizada, de consecuencia negativa para las tierras
agrícolas, la infraestructura vial y los centros urbanos. Por otra parte, la
ampliación del cultivo ilegal de coca y el desarrollo del narcotráfico en el Huallaga,
el Pachitea, el Pichis, en Quillabamba, y en otras zonas, genera no sólo
problemas socioeconómicos, sino que también tiene consecuencias ambientales.
Los bosques de estas zonas sufren el "saqueo" de algunas especies de
alto valor, con el resultado de que éstas están desapareciendo aceleradamente,
mientras que la productividad de los bosques se deteriora. Las áreas protegidas
de esta zona también se encuentran en proceso de deterioro.
En la Selva Baja
También se produce la tala indiscriminada de bosques y la ampliación del
cultivo de la coca y el narcotráfico. Adicionalmente, se ha iniciado un
acelerado proceso de contaminación principalmente de las aguas en las zonas de
extracción de petróleo. Al igual que en los casos anteriores, las áreas protegidas
se encuentran en deterioro y no existe apoyo para su desarrollo y manejo con
fines turísticos.
Con relación al crecimiento poblacional, no se ha señalado que éste sea un
problema principal en el Perú, cómo sí se menciona en otros países en desarrollo,
particularmente en Asia y el norte de África. Por el contrario, López (1992) ha
argumentado que debido a que las prácticas de conservación son intensivas en
mano de obra, la escasez de este recurso ha sido la principal razón para no
ejecutar estos trabajos en Oaxaca y Puno. Es evidente que la excesiva
concentración poblacional en Lima, tendencia que empieza a presentarse también
en otras ciudades, agudiza los problemas de salubridad y presión urbana sobre
tierras agrícolas. Además, en ausencia de desarrollo económico, el crecimiento
de la población también repercute en el aumento de la pobreza, lo que puede
tener consecuencias ambientales negativas.
Si bien estos problemas, salvo localidades específicas, aún no han alcanzado
una magnitud tal que pongan en peligro la sostenibilidad a corto plazo de
nuestro crecimiento económico, lo cierto es que pueden deteriorar seriamente
las posibilidades de crecimiento futuro y la capacidad de atender la
satisfacción de necesidades básicas de la mayoría de los peruanos, si las
tendencias actuales se mantienen.
Cabe señalar que en los últimos 20 años, el crecimiento económico ha sido
prácticamente nulo y que ello ha repercutido en el incremento de la pobreza y
las tensiones sociales, lo que presumiblemente, tiene un impacto negativo sobre
el medio ambiente.
DEGRADACIÓN AMBIENTAL, PROBLEMA ECONÓMICO Y GERENCION
Cuando se enfoca los problemas ambientales desde una perspectiva económica
suele suscitarse mucha controversia. Esto se debe a que los economistas
generalmente aceptan que existe un determinado nivel de degradación ambiental
que es económicamente "óptimo". De hecho, un cierto nivel de
degradación ambiental es una consecuencia inevitable de la actividad humana,
sea la disminución de acervo de recursos no?renovables, o el deterioro de
paisajes y generación de desperdicios. La cuestión no es, por tanto, cómo
eliminar toda degradación ambiental, sino cómo minimizarla o, al menos, cómo
mantenerla en niveles compatibles con los objetivos de la sociedad (Panayotou).
Esto, a su vez, tiene que ver con un problema de cultura organizacional, que
tome en cuenta y ponga en valor un proceso educativo en las empresas a fin de
generar una actitud gerencial responsable para implantar políticas y programas
que reduzcan, a lo sumo racionalmente establecido, la contaminación, la
depredación y degradación medioambiental. De modo que, si bien se plantea un
problema de naturaleza económica, de igual modo se incorpora al análisis un
planteamiento acerca de la cultura gerencial de las empresas, y de todos los
agentes que producen, explotan y consumen recursos naturales y procesos
productivos.
Plantear que un cierto nivel de degradación ambiental es una consecuencia
inevitable de la actividad humana, puede parecer una blasfemia a los ecologistas
radicales; los que tienen razón en parte porque usualmente en el análisis
económico sólo se toma en cuenta los costos y beneficios de mercado, es decir
aquellos que tienen un precio, pero se suele dejar de lado otros costos y
beneficios que no cuentan con un precio en el mercado, pero que pueden ser
sumamente valiosos para la vida humana. Sin embargo, la degradación ambiental
suele tener causas económicas muy definidas y es, en sí misma, un problema
económico, como lo es el diseño de políticas efectivas para el control
ambiental, desde una perspectiva gubernamental y desde una perspectiva
gerencial. A continuación se presenta un resumen de Panayotou (1992) sobre las
manifestaciones económicas de la degradación ambiental:
a. Uso excesivo, desperdicio e ineficiencia coexisten con una creciente escasez
de recursos. Este es el caso del agua de riego en muchas partes de Asia y, por
supuesto también en la costa peruana.
b. Un recurso crecientemente escaso es puesto a un uso inferior de bajo retorno
e insostenible, cuando existe un uso superior, de alto retorno y sostenible.
Ejemplos de esto pueden observarse en Tailandia donde tierras altas, apropiadas
para frutales y otros cultivos perennes, son sembradas con maíz y yuca por unos
pocos años y después abandonadas a medida que el rendimiento disminuye. Con
cultivos perennes, el rendimiento sería no sólo mayor, sino más sostenible.
c. Un recurso renovable capaz de un manejo sostenible es explotado como un
recurso extractivo. Este es el caso de los bosques tropicales en distintos
lugares del planeta.
d. Un recurso es puesto a un uso único cuando un uso múltiple podría generar
beneficios mayores. Éste es también el caso de los bosques tropicales que
suelen ser explotados sólo para madera cuando la explotación de otros recursos
adicionales tendría una mayor rentabilidad.
e. Inversiones en la protección y mejora de la base de recursos no se realizan
aun cuando esto podría generar un valor presente neto positivo al incrementarse
la productividad y mejorar la sostenibilidad. Este es el caso de inversiones en
conservación de suelos o en reforestación.
f Se incurre en un gran esfuerzo y costo cuando menor esfuerzo y costos podrían
generar un mayor nivel de producción, más ganancias y menos daño al recurso.
Éste suele ser el caso de la pesca donde el exceso de pescadores y
embarcaciones encarecen los costos de la pesca, de tal modo que una reducción
de éstos podría contribuir a incrementar la productividad y las ganancias y tal
vez incluso a reducir el volumen de pesca. La situación es similar con las
tierras comunes de pastoreo.
g. Comunidades locales y tribales, y otros grupos, como las mujeres, son
desplazadas y despojadas de sus derechos acostumbrados de acceso a los,
recursos, sin tener en cuenta el hecho que por su misma presencia o
conocimiento especializado, tradición e interés propio, ellos pueden ser los
más efectivos (en términos de costos) administradores de recursos. Otros
administradores procedentes de fuera del lugar rara vez pueden tener el mismo
compromiso con la sostenibilidad de largo plazo del recurso.
h. Los proyectos públicos muchas veces no hacen una adecuada provisión o
generan suficientes beneficios para compensar a todos los afectados (incluyendo
el medio ambiente) a un nivel tal que ellos estén mejor que sin el proyecto.
i. Falla en reciclar recursos y residuos cuando el reciclaje podría generar
beneficios tanto económicos como ambientales.
j. Lugares y hábitats únicos se pierden y se extinguen especies animales y
plantas sin que existan suficientes razones económicas que contrapesen el valor
de la unicidad y diversidad y el costo de la pérdida irreversible.
CAUSAS DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL
Existen diversas razones por las cuales se producen los problemas que se han
señalado en el punto anterior, Como dice Panatoyou, básicamente se trata de una
disociación entre escasez y precio, beneficios y costos, derechos y
responsabilidades, acciones y consecuencias. Esta decisión resulta de una
combinación de fallas de mercado y de políticas gubernamentales. Lo que sigue
es un resumen de Panayotou (1992):
Fallas de mercado
Los mercados pueden funcionar eficientemente cuando se cumplen ciertas
condiciones fundamentales: los derechos de propiedad sobre los recursos deben
ser claros y seguros, todos los recursos escasos deben conformar mercados
activos con precios que reflejen su oferta y demanda; no deben presentarse
externalidades significativas; debe prevalecer la competencia; los bienes
públicos deben ser excepciones menores, y no deben surgir problemas de miopía,
incertidumbre e irreversibilidad.
Si estas condiciones no se cumplen, el mercado fracasa en asignar los recursos
eficientemente a los distintos usos y en el horizonte temporal. En este caso se
gasta muchos recursos hoy y se deja muy poco para el futuro.
Entre las principales fallas de mercado que afectan el uso y manejo de los
recursos se tiene:
La ausencia o inadecuada definición de derechos de propiedad. Nadie estaría
interesado en economizar, pagar por, invertir en, o conservar un recurso sin la
seguridad de contar con derechos exclusivos y seguros sobre éste, así como de
que es posible recuperar los costos incurridos a través del uso, alquiler, o
venta, y que tales derechos pueden tener y tendrán vigencia efectiva. Los
derechos de propiedad deben ser bien definidos, de otro modo pueden dar lugar a
reclamos competitivos que originan incertidumbre en la propiedad y que
desalientan la inversión, la conservación y el manejo adecuado.
Los derechos de propiedad deben ser también exclusivos en el sentido que otros
no tienen derechos similares o competitivos sobre el mismo recurso. Este
problema ha sido bien reflejado con el ejemplo de "la tragedia de la
propiedad comunal".
Otro caso de falla de mercado es la existencia de recursos sin precio y mercados
limitado. Éste es el caso de recursos de acceso abierto donde no existe un
propietario exclusivo que pueda exigir un pago por el uso, y en caso de no
pagarse capaz de denegar el acceso al recurso. Incluso, potenciales compradores
no estarían dispuestos a pagar un precio en tanto ellos tienen acceso libre a
dicho recurso.
Sin compradores y vendedores el precio del recurso permanecerá en cero, aun
cuando éste tienda a incrementar su escasez. No obstante, la existencia de
mercados para recursos naturales como peces, maderas de bosques y otros que son
de libre acceso, el precio de dichas mercancías sólo refleja el costo de
oportunidad del trabajo y capital utilizados en su producción y no el costo de
oportunidad de los recursos naturales escasos que se ha utilizado.
El hecho que el precio de los recursos de acceso abierto sea cero y que no
exista un mercado para registrar la escasez, determina una rápida tasa de
agotamiento de dichos recursos. En este tipo de recursos puede también
incluirse el agua de riego.
La presencia de externalidades es un factor principal que determina diferencias
entre la valoración privada y social de los recursos y que da lugar a una
ineficiente fijación de precios de mercado. Una externalidad es el efecto de
una empresa sobre las acciones de otras empresas negativas o positivas. Una
externalidad positiva puede ser el beneficio que los propietarios de bosques en
zonas altas de una cuenca presentan a los agricultores de zonas más bajas en la
forma de menor sedimentación de sus canales y reservorios.
La deforestación de tales bosques sería una externalidad negativa. Aunque
teóricamente sería posible que los propietarios de bosques y los agricultores
se pusieran de acuerdo para compartir los costos y los beneficios de un
adecuado manejo de bosques; existen diversos problemas prácticos que impiden al
mercado libre alcanzar una solución óptima. Esto se debe, básicamente, al
elevado número de participantes para llegar a un acuerdo y a los problemas de
insuficiente información e incertidumbre (que son los que realmente causan el
problema y si un acuerdo pecuniario puede ser efectivo en reducir la tasa de
sedimentación para un agricultor determinado que contribuye con su cuota).
Existe también el caso de los bienes públicos cuyo consumo por un individuo no
disminuye su disponibilidad para otros individuos. Los bienes públicos se
caracterizan asimismo porque al producirlos para un consumidor deben también
producirse para todos los otros consumidores. Ningún individuo puede ser
excluido del consumo de un bien público aunque no pague por éste. Cabe señalar
que la contaminación de aires y aguas puede considerarse como "males"
públicos y su corrección como bienes públicos.
Debido a que nadie puede ser excluido de los beneficios de un bien público, los
consumidores no pagarían voluntariamente por éste y, en consecuencia, ninguna
empresa podría cubrir sus costos de producción a través del¡ mercado. El
resultado es que un mercado libre conduce a la subproducción de bienes públicos
y sobreproducción de "males" públicos. Ejemplos de bienes públicos
ambientales son la calidad del medio ambiente, la protección de cuencas, el
balance ecológico y la biodiversidad.
Aun cuando existen mercados muy activos puede haber fallas de mercado en la
forma de competencia imperfecta. Un mercado es imperfectamente competitivo
cuando las acciones de uno o de unos cuantos vendedores o compradores tienen
una influencia perceptible sobre el precio. El caso más notorio es el de
monopolio.
Entre las causas del monopolismo se tiene la indivisibilidad de la inversión;
la existencia de barreras institucionales, legales o políticas a la entrada de
ciertas profesiones o industrias, así como elevados costos de información y el
limitado tamaño del mercado frecuente en países en desarrollo. El precio del
monopolista suele ser muy alto y su producción muy baja para alcanzar el óptimo
social.
Sin embargo, el temor del monopolista al deprimir el precio podría volverlo
conservacionista, lo que no significa que esto sea la solución al agotamiento
de los recursos. Las imperfecciones del mercado de capitales son aquellas que
suelen tener un mayor impacto sobre los recursos naturales. La falta de acceso
al crédito o lo elevado de las tasas de interés puede determinar la
imposibilidad de que pequeños agricultores lleven a cabo proyectos rentables
socialmente.
La existencia de un horizonte de planeación miope y elevadas tasa de descuento
originan también fallas de mercado. La conservación de recursos naturales y el
desarrollo sostenible, ultimadamente involucran un sacrificio del consumo
presente por la promesa de beneficios futuros. Debido a la preferencia
temporal, este tipo de intercambio aparece como poco atractivo, a menos que una
unidad monetaria de sacrificio hoy, produzca más que dicha unidad monetaria de
beneficios, mañana. Los beneficios futuros son descontados y éstos serán menos
atractivos mientras más fuertemente sean los descontados.
En tal sentido una alta tasa de descuento puede desalentar la inversión en
conservación. Una combinación de pobreza (alta valoración de supervivencia
ahora), impaciencia y riesgo (preferencia por ganancias rápidas), puede
originar la prevalecía de una tasa de descuento demasiado alta que conduzca a
la sobreexplotación de recursos naturales y a la subinversión en su
conservación, lo que al final genera su agotamiento.
FALLAS DE POLÍTICA GUBERNAMENTAL
La existencia de fallas del mercado en la asignación y uso eficiente de los
recursos ambientales puede justificar la intervención correctiva del Estado.
Sin embargo, esto sólo se justificaría si la intervención gubernamental supera
el mercado o mejora su funcionamiento, y si los beneficios de la intervención
superan los costos de planificación, aplicación y control, así como cualquier
otro costo indirecto o distorsión introducida a otros sectores debido a tal
intervención.
En la práctica, empero, las políticas gubernamentales tienden a introducir
distorsiones adicionales en los mercados de recursos naturales, antes que
corregir las existentes. Esto se debe a varias razones.
La corrección de fallas de mercado, rara vez, es la única causa u objetivo
principal de la intervención.
La intervención a menudo tiene consecuencias no intencionadas así como efectos
secundarios imprevistos o subestimados.
Las políticas que involucran subsidios, desgravaciones o protección tienden a
perpetuarse porque generan intereses creados que los tornan políticamente
difíciles de remover.
Las intervenciones de políticas tienden
a acumularse e interactuar con otras en una forma sutil y soterrada para
distorsionar los incentivos privados lejos de las actividades socialmente
beneficiosas.
Algunas políticas que aparentemente no están relacionadas a los recursos
naturales y el medio ambiente pueden tener un efecto más pronunciado sobre
éstos que políticas específicamente ambientales. Este es el caso de subsidios
al capital, desgravaciones impositivas y la construcción de carreteras en la
Amazonía.
Las fallas de política incluyen tanto el fracaso en intervenir cuando es
necesario y beneficioso como el abstenerse cuando la intervención es
innecesaria y perjudicial.
Las fallas de política van desde proyectos públicos inadecuadamente diseñados
que toman en cuenta sus impactos ambientales hasta los programas de ajuste que
carecen de instrumentos para amortiguar los efectos negativos sobre el medio
ambiente. Pero las fallas de política no son dominio exclusivo de los
gobiernos.
Las agencias de desarrollo internacional y algunas organizaciones no
gubernamentales pueden también introducir o exacerbar una falla de política. En
el caso del Perú, algunas ONGs que promueven el desarrollo urbano de pueblos
jóvenes han apoyado el establecimiento de nuevas invasiones sobre tierras
agrícolas, contribuyendo asía la depredación de un recurso tremendamente escaso
en la costa peruana.
Afortunadamente, Panayotou menciona que existen muchos ejemplos de políticas
exitosas, particularmente en lo que respecta a eliminación de subsidios y otras
distorsiones. Los casos de Brasil e Indonesia pueden mencionarse entre los más
conocidos.
CONCLUSIONES
1. El análisis de la naturaleza, la cantidad, la renovabilidad, la extinción,
los beneficios de los recursos naturales y del medio ambiente, tiene que verse
a través de lo que es el desarrollo humano sostenible, que en fin de cuentas
tiene que ver con el bienestar general y la elevación de la calidad de vida de
las naciones, a través de las generaciones.
2. Se plantea, por lo tanto, el paradigma del desarrollo humano sostenible como
principio que debería regir la actividad económica, pero se requiere también de
los aspectos vinculados con el quehacer político-administrativo, empresarial y
regional.
3. Se toma en cuenta el criterio de las potencialidades, como principio que
atañe a un desarrollo urbano más equitativo, acorde con el desarrollo rural y
una infraestructura que devuelva al espacio andino su condición de eje
vertebrador del territorio. Las potencialidades son humanas, institucionales,
materiales?financieras y naturales (de recursos naturales y del medio ambiente).
4. La economía de mercado por sí sola ha sido incapaz de generar igualdades. Es
necesario tomar en cuenta, además, la planificación estratégica con un
propósito de ordenamiento territorial y de, descentralización y regionalización
que surtan efecto en términos de políticas gubernamentales y estatales que, sin
distorsionar las leyes del mercado, permitan la promoción del desarrollo, como
un proceso de desarrollo nacional y regional, no polarizado, relativamente
autosostenido y relativamente autopropulsivo.
5. El desarrollo humano sostenible como proceso deberá ser propulsado entonces
por las fuerzas que determinan el mercado y por la promoción del desarrollo,
así como por un proceso educativo permanente a todos los niveles, no solamente
universitarios, siendo que a la Universidad le corresponde la más alta
responsabilidad de desarrollar la doctrina, difundirla y promoverla a fin de
enriquecer la cultura organizacional para una gerencia más efectiva con este
respecto.
